Kanton Nidwalden: Nidwalden fordert Änderungen an der AHV-Reform
Der Regierungsrat des Kantons Nidwalden begrüsst das Ziel der Reform AHV 2030, sieht jedoch bei mehreren Bestimmungen erheblichen Anpassungsbedarf.
Der Regierungsrat begrüsst grundsätzlich das Ziel der Reform AHV 2030, die finanzielle Stabilität der AHV für den Zeitraum 2030 bis 2040 nachhaltig zu sichern und die AHV an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen anzupassen. Die vorgesehenen Massnahmen setzen an verschiedenen zentralen Herausforderungen der Altersvorsorge an.
Wir begrüssen insbesondere die Bestrebungen, die Erwerbstätigkeit bis zum Referenzalter und darüber hinaus zu fördern sowie Beitragslücken zu vermeiden. Gleichzeitig ist aus unserer Sicht darauf zu achten, dass die angestrebte Modernisierung nicht zu einer weiteren unnötigen Komplexität des AHV-Systems führt. Die zunehmende Differenzierung der Leistungen und Beiträge erschwert die Verständlichkeit für die Versicherten und führt bei den Durchführungsstellen zu einem höheren Beratungs-, Abklärungs- und Koordinationsaufwand.
Wir ersuchen den Bundesrat daher, die neuen Bestimmungen möglichst einfach, verständlich und praxistauglich auszugestalten und den Durchführungsstellen für die Umsetzung ausreichende Fristen und Ressourcen einzuräumen.
Anpassungsbedarf aus Sicht des Regierungsrates
Der Regierungsrat erachtet verschiedene Elemente der Vorlage als grundsätzlich sinnvoll, sieht jedoch bei mehreren Bestimmungen erheblichen Anpassungsbedarf. Im Vordergrund stehen dabei die Auswirkungen auf die Durchführung der AHV, die zusätzliche Komplexität des Systems sowie der damit verbundene administrative und koordinative Aufwand.
Datenabgleich bei Nichterwerbstätigen
Der Regierungsrat unterstützt das Ziel, Beitragslücken zu vermeiden und die AHV-Beitragspflicht von Nichterwerbstätigen besser zu erkennen. Die vorgesehene Verpflichtung der Steuerbehörden, den Ausgleichskassen sämtliche beitragspflichtigen Personen ohne Erwerbseinkommen zu melden, ist jedoch zu weitgehend.
Die pauschale Meldung sämtlicher Personen im Erwerbsalter würde auch Personen erfassen, deren Beitragspflicht den Ausgleichskassen bereits bekannt ist. Dies gilt insbesondere für Personen, die bereits bei einer Ausgleichskasse als Nichterwerbstätige erfasst sind. Die zusätzlichen Meldungen würden deshalb teilweise lediglich bereits vorhandene Informationen bestätigen und unnötige Abklärungen auslösen.
Dadurch entsteht ein erheblicher personeller Zusatzaufwand bei den Ausgleichskassen, ohne dass ein entsprechender Nutzen für die Vermeidung von Beitragslücken erzielt wird.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, die Meldepflicht zielgerichteter auszugestalten und auf jene Personengruppen zu konzentrieren, bei denen tatsächlich ein erhöhtes Risiko einer nicht erkannten Beitragspflicht besteht. Denkbar wäre insbesondere eine Beschränkung auf Studierende und unverheiratete Personen. Zudem ist sicherzustellen, dass der Datenaustausch vollständig strukturiert und digital über einen geeigneten Kanal erfolgt.
Dadurch können Medienbrüche und zusätzliche manuelle Bearbeitung vermieden werden.
Betriebsstätten
Der Regierungsrat lehnt die vorgesehene Streichung der Bestimmungen zu den Betriebsstätten ab. Betriebsstätten stellen heute einen wichtigen organisatorischen Anknüpfungspunkt für die Durchführung der Sozialversicherungen dar. Sie ermöglichen es, die sozialversicherungsrechtlichen Belange der an einem Standort beschäftigten Personen über einen zentralen Ansprechpartner abzuwickeln.
Bei einem Wegfall der Betriebsstätten würde diese Bündelungsfunktion entfallen. Die Ausgleichskassen müssten vermehrt direkt mit einzelnen Arbeitnehmenden beziehungsweise mit einzelnen Arbeitgeberstellen kommunizieren und Sachverhalte individuell abklären. Dies würde insbesondere bei sogenannten Arbeitnehmenden ohne beitragspflichtigen Arbeitgeber (ANobAG) zu einem erheblichen Mehraufwand führen.
Die bestehenden Prozesse für ANobAG sind nicht auf eine derartige Massenverarbeitung ausgerichtet.
Darüber hinaus hat die Streichung Auswirkungen auf die Familienzulagen. Betriebsstätten bilden heute einen Anknüpfungspunkt für die Unterstellung von Arbeitnehmenden unter eine kantonale Familienzulagenordnung. Ein Wegfall dieser Anknüpfung könnte zu unterschiedlichen Zuständigkeiten und damit zu unterschiedlichen Familienzulagen für Arbeitnehmende desselben Unternehmens führen, obwohl diese am gleichen Ort tätig sind.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, die geltenden Bestimmungen zu den Betriebsstätten beizubehalten. Eine allfällige Bekämpfung von Missbräuchen soll nicht durch die Abschaffung eines für die Durchführung wichtigen Anknüpfungspunkts erfolgen, sondern mit gezielten anderen Instrumenten.
Payrolling
Der Regierungsrat lehnt die vorgeschlagene Einführung des Payrollings in der vorgesehenen Form ab. Die Vorlage verfolgt zwar das nachvollziehbare Ziel, Arbeitgeber von administrativen Aufgaben zu entlasten und gleichzeitig die Kontrollmöglichkeiten zu verbessern. Aus Sicht der Durchführung wird dieses Ziel jedoch nicht erreicht.
Durch die Einschaltung einer Payrolling-Firma würde die bisher klare Zuständigkeitsordnung bei den Ausgleichskassen durchbrochen. Anstelle des Arbeitgebers würde die Payrolling-Firma die Lohn- und Beitragsabrechnung über ihre Ausgleichskasse vornehmen. Dadurch entstehen neue Zuständigkeits- und Abgrenzungsfragen.
Insbesondere ist nicht ausreichend geklärt, wie die Arbeitgeberkontrolle durchgeführt werden soll, wenn der eigentliche Arbeitgeber seine Lohnzahlungen nicht mehr selbst über seine Ausgleichskasse abrechnet.
Die Problematik zeigt sich insbesondere bei der Revision der Arbeitgeber. Wenn der eigentliche Arbeitgeber in seiner Buchhaltung keine Lohnkosten mehr ausweist, sondern lediglich Dienstleistungen einer Payrolling-Firma verbucht, können für die AHV-relevante Prüfung wesentliche Informationen fehlen. Die Ausgleichskasse der Payrolling-Firma müsste deshalb gegebenenfalls Kontrollen bei Arbeitgebern in verschiedenen Kantonen und Sprachregionen durchführen.
Zusätzlich bestehen ungeklärte Fragen hinsichtlich der Beitrags- und Haftungspflichten. Es muss klar sein, wer für die korrekte Abrechnung und Bezahlung der Beiträge verantwortlich ist und gegenüber wem allfällige Forderungen durchgesetzt werden können. Auch die Koordination mit der Unfallversicherung und der beruflichen Vorsorge ist nicht gewährleistet, da die Vorlage diese Sozialversicherungszweige nicht entsprechend anpasst.
Aus Sicht des Regierungsrates sollte deshalb auf Art. 13a AHVG verzichtet werden. Eine administrative Entlastung der Arbeitgebenden ist grundsätzlich zu begrüssen, muss jedoch so ausgestaltet werden, dass die bestehende Zuständigkeitsordnung, die Kontrollmöglichkeiten und die Koordination zwischen den Sozialversicherungen nicht beeinträchtigt werden.
Zusatzerhebungen für künftige Reformen
Der Regierungsrat anerkennt das Interesse des Bundes an einer verbesserten Datengrundlage für die Weiterentwicklung der Altersvorsorge. Die vorgesehene zusätzliche Meldepflicht der Arbeitgeber für Beschäftigungsgrad und Beruf geht jedoch über das für die laufende Durchführung der AHV Erforderliche hinaus.
Die zusätzlichen Angaben haben keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der Beitragserhebung oder der Berechnung der bestehenden Leistungen. Ihre Erhebung würde deshalb bei den Arbeitgebern und Ausgleichskassen einen zusätzlichen administrativen Aufwand verursachen, ohne dass daraus ein unmittelbarer Nutzen für die Versicherten entsteht. Hinzu kommt, dass insbesondere die Angabe des Berufs in der Praxis nicht immer eindeutig ist.
Unterschiedliche Berufsbezeichnungen und Tätigkeitsprofile können zu Abgrenzungsfragen führen und damit zusätzliche Rückfragen und Korrekturen auslösen.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, auf die vorgesehenen Zusatzerhebungen zu verzichten. Für die Entwicklung künftiger Reformen sollen nach Möglichkeit bestehende statistische Datenquellen oder gezielte Forschungs- und Erhebungsprojekte genutzt werden.
Elektronische Plattformen
Der Regierungsrat unterstützt das Ziel, Personen, die über elektronische Plattformen arbeiten, besser in das System der Sozialversicherungen einzubeziehen. Die zunehmende Plattformarbeit stellt die Sozialversicherungen vor neue Herausforderungen, insbesondere bei der Abgrenzung zwischen selbstständiger und unselbstständiger Erwerbstätigkeit.
Die vorgesehene reine Meldepflicht der Plattformbetreiber reicht aus Sicht des Regierungsrates jedoch nicht aus. Die Ausgleichskassen würden aufgrund der Meldungen zusätzliche Abklärungen vornehmen müssen und insbesondere Angaben über den Erwerbsstatus und das erzielte Einkommen bei den betroffenen Personen selbst einholen. Angesichts der grossen Zahl von Personen, die über Plattformen tätig sein können, ist mit einem erheblichen und heute kaum abschätzbaren Zusatzaufwand zu rechnen.
Die Plattformbetreiber verfügen dagegen bereits über wesentliche Informationen, die für die Beurteilung der sozialversicherungsrechtlichen Situation erforderlich sind. Deshalb sollen sie verpflichtet werden, den Ausgleichskassen bei Bedarf auch die notwendigen Unterlagen und Angaben zur Verfügung zu stellen. Dazu gehören insbesondere die Verträge zwischen Plattform und Dienstleister beziehungsweise Arbeitnehmer sowie Angaben zu Personalien, AHV-Nummer und Einkommen.
Zudem müssen die Zuständigkeiten, die Form und Häufigkeit der Meldungen sowie die Übergangsregelungen eindeutig festgelegt werden. Auch die Sanktionsbestimmungen sind gesetzlich klar zu regeln und dürfen nicht zu einer unterschiedlichen Behandlung von in- und ausländischen Plattformbetreibern führen.
Der Regierungsrat beantragt daher, die Meldepflicht um verbindliche Mitwirkungspflichten der Plattformbetreiber zu ergänzen und die Vollzugsregelungen deutlich zu präzisieren.
Ausweitung der Kontrollpflichten
Die vorgesehene Ausweitung der Kontrollmöglichkeiten auf Unternehmen, die ihre Lohnadministration über Dritte bzw. Payrolling-Firmen abwickeln, wird vom Regierungsrat abgelehnt.
Die Kontrolle von Unternehmen, die selbst keine Löhne mehr ausweisen, dürfte in vielen Fällen nur einen beschränkten Erkenntnisgewinn bringen. Gleichzeitig würde der Aufwand der Kontrollstellen erheblich steigen. Dies widerspricht dem Grundsatz einer risikoorientierten Aufsicht, bei der Kontrollressourcen gezielt dort eingesetzt werden sollen, wo ein entsprechendes Risiko besteht.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, auf die vorgesehene Ausweitung der Kontrollpflichten zu verzichten.
Erhöhte Komplexität und Koordinationsaufwand
Über die einzelnen Bestimmungen hinaus weist der Regierungsrat darauf hin, dass die Reform insgesamt zu einer weiteren Zunahme der Komplexität des AHV-Systems führt. Die zusätzlichen Wahlmöglichkeiten bei den Altersrenten, die neuen Melde- und Kontrollpflichten sowie die verschiedenen Regelungen für unterschiedliche Personengruppen erhöhen den Beratungs-, Abklärungs- und Koordinationsbedarf.
Dies betrifft nicht nur die Ausgleichskassen, sondern auch Versicherte, Arbeitgeber, Steuerbehörden und weitere Sozialversicherungsträger. Gleichzeitig besteht die Gefahr, dass die Versicherten die Auswirkungen ihrer individuellen Entscheide auf ihre Beiträge und Leistungen immer weniger selbst nachvollziehen können.
Der Regierungsrat ersucht den Bundesrat deshalb, bei der weiteren Ausarbeitung der Vorlage konsequent auf eine möglichst einfache und verständliche Regelung zu achten. Neue Pflichten sollen nur eingeführt werden, wenn sie für die Zielerreichung tatsächlich erforderlich und hinsichtlich ihres administrativen Aufwands verhältnismässig sind. Wo möglich, sollen bestehende Daten und digitale Prozesse genutzt werden, anstatt neue parallele Melde- und Kontrollsysteme aufzubauen.
Für die Umsetzung sind zudem ausreichend lange Vorlauf- und Übergangsfristen vorzusehen. Die notwendigen Anpassungen der Informatiksysteme, insbesondere der Rentenberechnung und der Fachanwendungen der Ausgleichskassen, müssen frühzeitig geplant, entwickelt und getestet werden können. Der mit der Reform verbundene zusätzliche Beratungs- und Koordinationsaufwand ist bei der Ressourcenplanung angemessen zu berücksichtigen.
